CE, 2e/7e CR, 16 juillet 2026, Commune de Saint-Maur-des-Fossés, n° 503822, mentionné aux tables du recueil Lebon

Mots-clés : demande de retrait permis de construire, fraude, notification du recours, article R. 600-1 du code de l’urbanisme, recours administratif, refus de retrait, irrecevabilité, contentieux de l’urbanisme

L’article R. 600-1 du code de l’urbanisme (Légifrance), dans sa rédaction issue du décret du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme, impose à l’auteur d’un recours dirigé « à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, ou d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code » de le notifier, à peine d’irrecevabilité, à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. Le texte ne s’arrête pas au recours juridictionnel :

Cette formalité poursuit une finalité que la jurisprudence n’a cessé de rappeler : ces dispositions visent, dans un but de sécurité juridique, à permettre au bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme, ainsi qu’à l’auteur de cette décision, d’être informés à bref délai de l’existence d’un recours dirigé contre elle (CE, Sect., 13 mars 2015, n° 358677, publié au recueil Lebon). La rédaction issue du décret de 2018 a, plus précisément, « pour objet de renforcer la sécurité juridique des titulaires d’autorisation de construire » (CE, 5e/6e CR, 12 avril 2023, Société Cystaim V3, n° 456141, mentionné aux tables du recueil Lebon). C’est cette finalité, plus que la lettre du texte, qui commande la délimitation de son champ d’application.

Ce champ a connu ce que Mme Dorothée Pradine, rapporteure publique dans l’affaire commentée, un flux et un reflux. Le décret du 5 janvier 2007 l’avait réduit à une énumération limitative : certificat d’urbanisme, non-opposition à déclaration préalable, permis de construire, d’aménager ou de démolir. Le décret du 17 juillet 2018 est revenu à la formule générale antérieure, précisément afin d’y réintégrer les refus de retirer ou d’abroger un acte, lesquels sont également de nature à remettre en cause une autorisation. Ce reflux rend à nouveau pertinentes les solutions antérieures à 2007, au nombre desquelles figure celle qui, sous l’empire de l’ancien article L. 600-3 du code de l’urbanisme, avait déjà exigé l’accomplissement des formalités de notification pour le recours dirigé contre le refus d’un maire de retirer un permis de construire prétendument obtenu par fraude (CE, 3e/8e SSR, 11 décembre 2000, n° 212329, mentionné aux tables du recueil Lebon).

Le Conseil d’État en a tiré les conséquences en jugeant que la décision refusant de retirer un permis de construire constitue, pour l’application de l’article R. 600-1 dans sa rédaction issue du décret de 2018, une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le code de l’urbanisme, de sorte qu’il appartient à l’auteur du recours contentieux dirigé contre un tel refus de justifier de la notification de son recours, le juge devant au besoin relever d’office cette irrecevabilité (CE, 2e/7e CR, 27 septembre 2022, n° 456071, mentionné aux tables du recueil Lebon). La même logique a conduit à soumettre à la formalité l’appel ou le pourvoi dirigé contre une décision juridictionnelle constatant l’absence de caducité d’un permis (CE, 12 avril 2023, précité). Restait, en amont, la question de la notification de la démarche par laquelle l’administration est saisie : la demande de retrait elle-même. C’est elle que tranche la décision du 16 juillet 2026.

Les faits

Par un arrêté du 27 mars 2018, le maire de Saint-Maur-des-Fossés avait délivré à la société Villa Pasquier un permis de construire deux bâtiments comprenant vingt logements, suivi de deux permis modificatifs des 10 avril 2019 et 29 octobre 2021. Les sociétés voisines Casa d’Or et Créations Brice ont sollicité le retrait du permis initial en soutenant qu’il avait été obtenu par fraude ; les conclusions de la rapporteure publique indiquent à ce titre que les documents constitutifs de la demande auraient été signés au nom d’un architecte décédé. Le maire a rejeté cette demande par une décision du 7 décembre 2022, que le tribunal administratif de Melun a annulée par un jugement du 5 mars 2025. Écartant la fin de non-recevoir tirée du défaut de notification de la demande de retrait à la société bénéficiaire, les premiers juges avaient retenu qu’une telle demande, présentée postérieurement au délai de recours contentieux et ayant pour objet de faire naître la décision attaquée, n’avait pas le caractère d’un recours administratif. La commune s’est pourvue en cassation.

Sur la qualification de la demande de retrait en recours administratif

Le Conseil d’État censure le jugement pour erreur de droit en énonçant, au point 3 de sa décision, que « la demande de retrait d’un permis de construire constitue, au sens et pour l’application de ces dispositions, un recours administratif » et qu’« il en va ainsi notamment d’une demande de retrait, formée après l’expiration du délai de recours contentieux, au motif que le permis aurait été obtenu par fraude ». L’articulation des deux propositions mérite d’être relevée : la qualification est posée en termes généraux et vaut pour toute demande de retrait d’un permis de construire ; l’hypothèse de la fraude invoquée hors délai n’est mentionnée qu’à titre d’illustration, parce qu’elle constituait le cas limite dans lequel la qualification pouvait le plus aisément être discutée.

La solution s’accorde avec la définition légale du recours administratif, entendu comme la réclamation adressée à l’administration en vue de régler un différend né d’une décision administrative, dont le recours gracieux constitue l’espèce adressée à l’auteur de la décision contestée (art. L. 410-1 du code des relations entre le public et l’administration). Elle prolonge surtout un précédent que l’on avait peut-être sous-estimé : le Conseil d’État avait lui-même qualifié de « recours gracieux » la demande de retrait pour fraude adressée au maire de Paris plus d’un an après l’affichage du permis (CE, 1re/4e CR, 5 février 2018, SCI Cora, n° 407149 et 407198, mentionné aux tables du recueil Lebon). La décision commentée ne procède donc à aucun revirement ; elle explicite une qualification déjà latente, ce qui explique sans doute que la modulation dans le temps sollicitée par les défendeurs n’ait pas été retenue.

Sur l'indifférence de l'expiraiton du délai de recours contentieux

L’objection tenait au particularisme de la fraude. Un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré (art. L. 241-2 du code des relations entre le public et l’administration), par dérogation au délai de trois mois dans lequel le retrait d’une autorisation illégale doit en principe intervenir (art. L. 424-5 du code de l’urbanisme). La demande peut donc être présentée alors que le permis est devenu définitif, d’où l’analyse des juges du fond : à ce stade, aucun différend ne serait encore né, la démarche n’ayant d’autre objet que de provoquer une décision susceptible d’être attaquée, autrement dit de lier le contentieux.

Cette analyse ne résiste pas à l’examen. Même formée à une date à laquelle le permis ne peut plus être directement contesté, la demande de retrait est, au fond, dirigée contre lui : elle articule dès l’origine des moyens critiquant l’autorisation elle-même et tend à remettre en cause les droits à construire qu’elle confère. L’espèce en fournit la démonstration, puisque la démarche des sociétés voisines a effectivement conduit au retrait des deux permis modificatifs.

Deux contre-arguments pouvaient encore être opposés, qui ne convainquent pas davantage. Le premier tient à ce qu’un acte obtenu par fraude n’étant pas créateur de droits, il n’y aurait aucun droit à protéger par l’information du bénéficiaire ; l’objection suppose établie la fraude que la demande se borne à alléguer, et s’écarte de la lettre d’un texte qui vise les décisions relatives à l’occupation ou l’utilisation du sol, non les seuls actes créateurs de droits. Le second tient à ce que l’absence de condition de délai conduit à notifier la demande alors que le projet peut être déjà réalisé. Ce fut le cas en l’espèce, mais une construction privée de son titre expose son propriétaire à des poursuites administratives et judiciaires, de sorte que l’intérêt à être informé subsiste et se trouve même accru. L’argument de sécurité juridique joue ainsi en sens inverse de celui que soutenaient les défendeurs : c’est précisément parce que la fraude autorise à remettre en cause à tout moment une décision devenue définitive que son titulaire doit être averti sans délai de la démarche entreprise contre elle.

Sur le règlement de l'affaire au fond

Réglant l’affaire au fond par application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d’État relève qu’il n’était pas contesté que la demande de retrait n’avait pas été notifiée à la bénéficiaire du permis et rejette comme irrecevables les conclusions dirigées contre la décision du 7 décembre 2022 (points 5 et 6). On observera que la cassation n’a pas été cantonnée : le jugement est annulé dans son ensemble et les frais sont mis à la charge conjointe des deux sociétés requérantes, alors que le tribunal avait écarté l’intérêt pour agir de l’une d’elles et que les conclusions de la rapporteure publique invitaient à limiter l’annulation à la mesure dans laquelle le jugement faisait grief à la commune. La nuance est d’intérêt procédural plus que doctrinal, mais elle mérite d’être signalée.

Portée de la décision

Pour le tiers qui entend obtenir le retrait d’une autorisation d’urbanisme, la démarche précontentieuse doit désormais être traitée, dès sa rédaction, comme un recours administratif soumis à l’article R. 600-1 : notification par lettre recommandée avec accusé de réception, dans les quinze jours francs du dépôt de la demande, à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. La demande étant par hypothèse adressée à l’autorité qui a délivré le permis, c’est la notification au bénéficiaire qui constitue le point de rupture, et c’est elle qui faisait défaut en l’espèce ; la prudence commande néanmoins de procéder aux deux notifications et d’en conserver les certificats de dépôt. La portée de la sanction doit être exactement mesurée : ce n’est pas la demande de retrait qui est irrecevable, l’administration reste tenue d’y répondre et peut procéder au retrait, mais le seul recours contentieux ultérieurement dirigé contre le refus, de sorte que l’irrégularité ne se révèle qu’au stade juridictionnel, lorsqu’elle n’est plus réparable.

Pour le pétitionnaire, symétriquement, la décision offre un moyen de défense d’une efficacité considérable, qu’il convient désormais de vérifier systématiquement avant toute discussion au fond lorsqu’un refus de retrait est déféré au juge.

À noter, tout de même, que la réalité de la fraude n’a pas été appréciée, de sorte que l’incidence de la signature de documents par un architecte décédé reste à trancher au regard des critères habituels, qui supposent des manœuvres de nature à tromper l’administration sur la réalité du projet dans le but d’échapper à une règle d’urbanisme, une information erronée ne suffisant pas à elle seule à caractériser la fraude (CE, 6e Ch., 16 août 2018, Société NSHHD, n° 412663, inédit au recueil Lebon). 

Questions fréquentes

Faut-il notifier une demande de retrait de permis de construire ?

Oui. La demande de retrait d’un permis de construire constitue un recours administratif au sens de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme et doit, à ce titre, être notifiée à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation (CE, 2e/7e CR, 16 juillet 2026, n° 503822 — Légifrance, point 3).

Dans quel délai et sous quelle forme ?

Par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt de la demande (art. R. 600-1 du code de l’urbanisme — Légifrance). La formalité est réputée accomplie à la date d’envoi, établie par le certificat de dépôt auprès des services postaux.

Quelle est la sanction du défaut de notification ?

L’irrecevabilité du seul recours contentieux ultérieurement dirigé contre le refus de retrait, et non celle de la demande elle-même, à laquelle l’administration reste tenue de répondre. Le juge peut relever ce manquement d’office (CE, 2e/7e CR, 27 septembre 2022, n° 456071).

La règle s’applique-t-elle lorsque le permis est devenu définitif ?

Oui. La circonstance que la demande soit formée après l’expiration du délai de recours contentieux, au motif que le permis aurait été obtenu par fraude, est sans incidence sur l’obligation de notification.

La solution s’applique-t-elle aux affaires en cours ?

Oui. Le Conseil d’État n’a assorti sa décision d’aucune modulation dans le temps, les défendeurs l’ayant pourtant sollicitée.